Por Ramón Torres Molina

Una constitución, muy simplemente y simplificando los conceptos, es un instrumento legal que organiza los poderes del estado y establece los derechos y las garantías de sus habitantes. Una constitución puede ser un programa, algo que debe ser realizado en el futuro. Por ejemplo, Constitución de 1853, pensada por Alberdi, Gorostiaga y Juan María Gutiérrez, los tres corredactores de la constitución, elaboró un programa que se realizó en el país, construyeron un estado. Y otro tipo de constitución, como fue la Constitución de 1949, puede ser un texto que consolida algo que ya ha sido logrado. La Constitución de 1949 fortaleció una política económica, las estatizaciones que se habían realizado, los derechos sociales, en definitiva, la intervención activa del estado en la economía con un sentido popular. Hay temas en la Constitución de 1949 o en cualquier constitución o texto legal de contenido social que siempre son un programa hacia el futuro, porque cuando hablamos de derechos como el salario o el derecho a la vivienda es algo que nunca se obtiene, que constituye un objetivo que la sociedad, si avanza, trata de alcanzar. Entonces la Constitución de 1949, en sus aspectos económicos, consolidó lo que ya había sido establecido. No fue un programa hacia el futuro, sino para ese momento, para mantener las nacionalizaciones y las políticas estatales que desde 1946 e incluso antes, habían sido aplicadas. Pero paradójicamente, en el transcurso de nuestra historia, la Constitución de 1949 la tomamos hoy como un programa. Es un programa no realizado, muy avanzado. Es un programa revolucionario.

La Constitución de 1949 incorporó a nuestro derecho una corriente del constitucionalismo que es el constitucionalismo social, que superó al constitucionalismo liberal, clásico, de la constitución norteamericana del siglo XVIII y también de las constituciones francesas del mismo siglo y, fundamentalmente, las constituciones del siglo XIX. Obviamente, nuestra constitución de 1853 respondía a esas concepciones que se caracterizaba por impedir que el estado hiciese algo contra las personas, por ejemplo, las detenciones arbitrarias, la confiscación de los bienes o la protección de los papeles privados o el domicilio. Impedía al estado hacer determinadas cosas. En cambio, la concepción teórica de la Constitución de 1949 responde al constitucionalismo social, que tuvo su comienzo en nuestro continente con la Constitución Mexicana de 1917 que implicaba obligaciones del estado, por ejemplo, facilitar el acceso a la vivienda o a la tierra, temas éstos que reconoce el constitucionalismo social y los establecía la Constitución de 1949.

 La Constitución de 1949 fue objetada en su legalidad por la oposición política. Para una reforma de la constitución hay que tener muy en cuenta la realidad política del momento en que se intenta esa reforma. Básicamente hay que considerar, en el futuro, que cuando entra en el debate el tema de la reelección presidencial es cuando se complican el cumplimiento de los requisitos que posibilitan la reforma, que exige el voto de los dos tercios de los miembros de cada cámara. Entonces cualquier intento por reformar la constitución debería sacar del debate el tema de la reelección presidencial, dejándolo que está, porque es el consenso o la mayoría que se obtuvo en la Reforma de 1994 y entrar a debatir los otros temas ya que hay contenidos que es muy difícil que pudiesen tener oposición, aunque en el fondo algunos sectores no estuviesen de acuerdo.

En los debates de 1948, previos a la reforma, no se contemplaban muchos de los aspectos económicos que después aparecieron en el texto aprobado. Incluso el proyecto principal, que fue presentado por los diputados Cooke y Guardo, no contenían las cláusulas económicas que fueron desarrolladas en profundidad en el texto constitucional. La reforma constitucional de 1949 fue, entonces, obra de las discusiones que se hicieron en la convención constituyente. Fue básicamente la obra de Arturo Sampay y otros colaboradores, sobretodo en el artículo 40 como Raúl Scalabrini Ortiz quien redactó parte de ese artículo y también de la decisión, como presidente de la convención, del gobernador de la provincia de Buenos Aires Domingo Mercante.

Arturo Sampay fue una personalidad muy destacada, un profesor considerado internacionalmente, entre otras cosas, por su libro Teoría de estado. Venía de un pensamiento aristotélico tomista, católico, apoyado en un ferviente nacionalismo. Esa concepción la expresó en su discurso como miembro informante del proyecto que fue aprobado. En sus obras posteriores hizo una síntesis entre socialismo y pensamiento social cristiano tomando las encíclicas papales que fundamentaron esa doctrina y la realidad que expresaban los países socialistas. Incluso efectuó su propia crítica al texto constitucional de 1949.

¿Por qué se objetó y derogó la Constitución de 1949? Se la objetó principalmente porque no había reunido el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cámara de Diputados en la aprobación de la necesidad de la reforma. Y hubo toda una discusión que hoy continúa, sobre si los dos tercios que establece la constitución está referido a los miembros presentes o a su totalidad. Hoy el pensamiento constitucional considera mayoritariamente que se refiere a la totalidad de los miembros de cada cámara. Pero en realidad se la objetó por el contenido, por las cláusulas económicas que contenían, aunque eso no aparece en los fundamentos del decreto que dispuso su derogación. Se la derogó porque ningún gobierno con políticas entreguistas y neoliberales podía gobernar con esa constitución. Si se observa toma un texto oficial de la constitución vigente vería que dice: Constitución de la Nación Argentina. Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc, el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de las convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1944.  No aparece la reforma constitucional de 1949. Fue derogada el 27 de abril de 1956 por el gobierno que había derrocado al general Perón mediante una proclama firmada por el presidente, vicepresidente y todos los ministros invocando que la constitución había sido reformada con el único objetivo de posibilitar la reelección presidencial. No invoco ningún otro argumento, no se refirió al debate jurídico sobre los dos tercios. Si se observa el texto de la reforma veríamos que la reforma estaba muy lejos de ese único objetivo.

La Reforma Constitucional de 1949 tiene un artículo 37 que consagra los derechos sociales, los derechos del trabajador, de la ancianidad, de la familia, a la educación y a la cultura con un muy detallado desarrollo. En una edición de la Constitución de 1949 que publicamos en el Archivo Nacional de la Memoria en un estudio preliminar que hizo Eugenio Raúl Zaffaroni dice que es un antecedente, más desarrollado, del Pacto de derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas. Se anticipa así a un pacto que hoy tiene jerarquía constitucional.

Lo que define el carácter programático actual de la reforma constitucional de 1949 son sus cláusulas económicas. En primer lugar, establece la función social de la propiedad. Promueve la eliminación del latifundio y el acceso del trabajador a la tierra. El artículo 40 establece la intervención del estado en la economía, pudiendo monopolizar determinadas ramas si el interés público así lo exige, la propiedad nacional de los minerales, las caídas de agua, las fuentes de energía en general, la propiedad estatal de los servicios públicos que debían pasar al poder del estado, estableciendo una particular forma de expropiación, la nacionalización del comercio exterior (el único exportador e importador era el estado). En otra cláusula se establecía la nacionalización de los bancos que se ejecutó nacionalizando los depósitos bancarios. También tuvo algunos elementos institucionales importantes, por ejemplo, la elección directa del presidente, suprimiendo el Colegio Electoral que tantas dificultades había traído, y la elección directa de los senadores. También reconoció expresamente el habeas corpus y el amparo. Estableció garantías para el proceso penal y le otorgó a la Corte Suprema facultades como tribunal de casación.   

Sampay en un texto muy importante, Las constituciones argentinas, que se publicó en 1975, hizo la crítica a esta constitución y dijo que le faltaba haber establecido formas de participación popular. Decía que la ausencia de esas cláusulas se explicaba porque había una gran participación popular a través del liderazgo de Perón. En esa realidad histórica no se hizo hincapié en esas formas y, dice Sampay, que es lo que habría que incorporar en una futura reforma.

En una reunión que se hizo en Santa Fe, al conmemorarse el vigésimo aniversario de la Reforma Constitucional de 1994, que reunió a quienes habíamos sido convencionales constituyentes, hice varias críticas al texto vigente. Al margen de cualquier proyecto político hay temas que hay que modificar porque no funcionan. Pero hubo en la reforma constitucional de 1994 un tema clave que es el de la propiedad de los recursos naturales. Simbólicamente presenté un proyecto que con algunas modificaciones reproducía el artículo 40 de la reforma de 1949. Mi proyecto fue algo simbólico porque todos los convencionales estaban de acuerdo en que los recursos naturales debían pertenecer al dominio de las provincias.  Es este un elemento clave y negativo, que se advirtió cuando se discutió la ley de hidrocarburos, porque esa norma impide la planificación estratégica de la utilización de los recursos naturales en políticas que son claves para el desarrollo y la soberanía del país. Es algo muy difícil de modificar porque las provincias, ahora, se han apropiado de esos recursos fundándose en un falso federalismo. 

En el discurso inicial de Néstor Kirchner cuando asumió como presidente propuso un modelo de país que intentó llevar a la práctica que llamó capitalismo nacional. Algunas de las nacionalizaciones que pudo efectuar durante su gobierno fueron en esa dirección. Hablaba de un capitalismo nacional con la aplicación de un plan económico neokeinesiano que permitiese distribuir los ingresos impulsando la economía. En gran medida lo aplicó, pero esas políticas tienen un límite. Pero nosotros no podemos referirnos permanentemente al pasado como proyecto político. Ahora es muy fácil comparar la década pasada con lo que ocurre en la actualidad con los retrocesos que se producen. Pero tenemos que plantear ahora, reivindicando lo hecho en el pasado, las políticas hacia el futuro. Entonces, ese proyecto de capitalismo nacional aparece convertido en un programa con la Constitución de 1949, que propone un capitalismo nacional, pero básicamente un capitalismo de estado, porque si no se avanza nos detenemos y detenerse es retroceder. Entonces una futura constitución, a ese programa incumplido de la Constitución de 1949, le tenemos que agregar las formas que garanticen una efectiva participación popular y desarrollar, con una concepción política de capitalismo nacional, objetivos que nos transformen en un país soberano, dueño de sus propios recursos, con políticas sociales igualitarias.

(Transcripción de la exposición efectuada en las Jornadas organizadas por la Comisión de Nueva Constitución, Reforma Política y Electoral, La Plata, 16 de noviembre de 2016).