Por Gustavo A. Girado*

El “Hecho en China 2025” (MiC2025) es el plan maestro de política industrial de Beijing estrenado en mayo de 2015. El plan, firmado y aprobado por el primer ministro de entonces, Li Keqiang, se propuso catapultar a China a la categoría de “potencia manufacturera para 2025” y convertir al país en el líder industrial y de innovación para 2049, cuando se celebrará el centenario de la fundación de la República Popular.

Originalmente, China se propuso alcanzar el liderazgo mundial en una década en 10 sectores clave: tecnología informática de la próxima generación (incluye semiconductores); máquina-herramienta de control numérico y robots; equipamiento aeroespacial; embarcaciones e ingeniería oceánica de alta tecnología; equipo de transporte ferroviario, tecnología vehicular que ahorra energía (EVs); nuevos materiales; farmacéuticos y equipamiento médico de avanzada; maquinaria agrícola y equipamiento para la producción de energía.

Se contemplaba el aumento del contenido nacional chino de los materiales básicos hasta el 40% en 2020 y el 70% en 2025, tal que le permita estratégicamente alcanzar mayor independencia de los proveedores extranjeros para esos productos y servicios.

A “grosso modo”, la estrategia equivale a un plan de sustitución de importaciones, en porcentajes diversos por sector, pero siempre creciente. Con la ayuda de una amplia gama de herramientas políticas, incluyendo financiación de la investigación, aranceles, subsidios, reserva de mercado y exenciones fiscales, los productores nacionales se alinearon con aquellos objetivos y se movilizaron a gran velocidad.

A diez años de la decisión que intentó mover a China aguas arriba y abajo en las Cadenas Globales de Valor (CGV) de los productos que tienen tecnología de avanzada, el país ha cumplido muchos de sus objetivos, y en ocasiones los ha superado con creces. En robótica y vehículos eléctricos, China ha pasado de ser un actor secundario a ser el principal fabricante y consumidor mundial. Pero eso no significa que todo haya ido según lo previsto, pues la relación entre este MiC2025 y los problemas de China con EE.UU. de entonces y ahora, es absoluta. Un rápido repaso.

Tensión con EE.UU.

En enero del 2017, en su primer día en el cargo, Trump firmó la orden ejecutiva para sacar a EE.UU. del TPP e informó que gravaría las importaciones de China con un 45% a raíz del problema del déficit comercial norteamericano.

Un año después (22/3/2018) en el Salón Oval, Trump firmó un memo presidencial contra “la agresión económica china”. La estrategia MiC2025 se mencionó 116 veces en el informe. El core de la política de EE.UU. entonces era, al igual que hoy y sintéticamente, impedir el escalamiento tecnológico de China.

El fuerte deterioro de las relaciones con Occidente obligó a los planificadores económicos chinos a redoblar sus esfuerzos por alcanzar la autosuficiencia, un objetivo que, de hecho, no era una meta del plan original MiC2025. Si analizamos el XIV Plan Quinquenal, de 2021, se aprecia que gran parte del espíritu del MiC2025 se impuso. Las industrias principales eran prácticamente las mismas y la única que añadieron fue la biotecnología.

Perspectiva

Si bien la manufactura ha sido tradicionalmente un pilar del motor del crecimiento económico chino, ya en 1979, cuando permite la IED en su territorio por primera vez, el Politburó consideró que la dependencia excesiva de la manufactura de baja composición tecnológica (pilar del primer envión exportador de China) conllevaba el riesgo de consolidar al país como dependiente del insumo extranjero.

Ser dependiente del conocimiento foráneo implicaba para China un natural déficit en concepto de patentes, royalties, beneficios y dividendos. No modificar ese patrón era lo mismo que continuar sometida a las humillaciones de las potencias de entonces desde las guerras del opio en el siglo XIX. Dejar de ser dependiente del conocimiento extranjero pasó a ser un target de la política económica.

El MiC2025 fue una herramienta clave de la estrategia general de China de expandir sus capacidades de manufactura de mayor sofisticación. El plan no se limita a crear empresas nacionales más competitivas a nivel mundial, sino que busca crear las condiciones que permitan a China liderar las tecnologías que definirán la futura economía global. Al seguir esta dirección política, China paulatinamente va logrando reducir su dependencia de terceros mercados (de donde trae los insumos, entre ellos el conocimiento), a la vez que aumenta la dependencia de estos respecto de China.

Una década después, los principios básicos de MiC2025 se han ajustado, ampliado y reutilizado para adaptarse a un espectro más amplio de industrias estratégicas, lo que indica que China continuará, con ambición renovada, muchas de las prácticas que el MiC2025 introdujo o reforzó. Ese plan se destacó de las políticas industriales chinas anteriores por sus ambiciosos objetivos de participación en el mercado, incluyendo uno general de lograr el 70% en el mercado interno para "componentes básicos centrales y materiales básicos clave" para 2025.

También estableció objetivos tecnológicos específicos, llamando a las empresas nacionales en sus 10 sectores clave a lanzar versiones nacionales de tecnologías centrales, con esa década como horizonte. En algunos casos, con el fin de cerrar rápidamente la brecha tecnológica, se realizaron adquisiciones estratégicas de empresas transnacionales.

Objetivos y logros

El objetivo general del MIC2025 se ha alineado gradualmente con las nuevas y más recientes prioridades políticas de China, a saber: la “circulación dual” y el impulso para lograr la autosuficiencia en una amplia gama de sectores, así como el alcanzar la autosuficiencia en infraestructura científica y tecnológica.

El más importante de los documentos al inicio del proyecto (conocido como "libro verde") fue redactado por un comité de los más importantes científicos de China, y establece objetivos numéricos específicos de participación en el mercado y requisitos de contenido local que China debía alcanzar en un plazo de cinco años primero, y luego de diez.

Algunas de estas cifras eran extremadamente ambiciosas. Un ejemplo: en 2015 China produjo menos de 100.000 vehículos eléctricos y casi ninguno comercialmente competitivo. La industria automotriz podría ser de las más claras vencedoras entre los sectores del programa: hoy China domina el 57% del mercado mundial de vehículos eléctricos, con una producción de 6,3 millones de automóviles en 2024. Por caso, en marzo BYD vendió más automóviles que Tesla.

Informes que evalúan el MiC2025 en su década de vigencia, coinciden en apuntar que el plan ha cambiado considerablemente a lo largo de los años y que muchos temas clave, como la autosuficiencia, comúnmente asociados con el plan inicial, se fueron incorporando o reforzando con el tiempo, especialmente a medida que las relaciones con Occidente se deterioraban.

Aunque no se han alcanzado algunos de los objetivos sectoriales específicos del MiC2025, su objetivo general de modernizar aún más el sector manufacturero chino avanzó significativamente. Un éxito menos conocido, pero correlacionado, es el drástico crecimiento de las instalaciones de robots industriales. Por ejemplo, en 2024 China superó a Alemania en la cantidad de robots industriales por cada 10.000 trabajadores, lo que significa que el nivel de automatización industrial de China es mayor que el de cualquier país europeo. A nivel mundial, la densidad de robots en fábricas se ha más que duplicado desde 2015, pero en China esa densidad se disparó un 2.400% entre 2015 y 2023.

Desde 2015, más empresas chinas en los sectores del MiC2025 se han convertido en líderes mundiales, como por ejemplo en la construcción naval: en 2024, los constructores navales chinos acapararon el 70% de los nuevos pedidos globales.

En 2024 los astilleros chinos construyeron más de la mitad de la capacidad mundial de construcción de nuevos buques, y una sola constructora naval china, la Corporación Estatal de Construcción Naval de China (CSSC), construyó más buques en 2024 en tonelaje que EE.UU. desde la 2GM. También canalizaron la inversión hacia buques de alta tecnología y equipos marítimos, como plataformas petrolíferas de aguas profundas, rompehielos y buques metaneros. Y parece haber funcionado, porque en 2023 China lideró los pedidos de 14 de los 18 principales tipos de buques. La cuota de China en el mercado mundial de vehículos eléctricos (EVs) aumentó al 76%; y los paneles solares chinos representaron más del 80% de la cuota de mercado global.

Desafíos y costos

Pero a su vez la implementación de MIC2025 ha generado una serie de desafíos y externalidades negativas desde el punto de vista de las empresas de Occidente que competían o intentaron competir en el mercado chino.

Esas críticas decantaron durante esta década rápidamente en críticas por competencia desleal. En otros casos, varias industrias incluidas en el MiC2025 que consiguieron buenas performances sectoriales (EVs, turbinas eólicas), padecieron “guerra de precios”. Y en las áreas donde la implícita política de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) no alcanzó sus objetivos (aviación civil, semiconductores), aún depende de proveedores extranjeros para sus componentes centrales, lo que la aleja del grado de autosuficiencia que se aspira.

En otras industrias, como la biofarmacéutica, los dispositivos médicos y en maquinaria de control numérico, algunas empresas chinas han conseguido producir con calidad inferior a las empresas “de inversión extranjera” (Foreign Investment Enterprises, FIE). Sin embargo, muchas FIE aducen padecer el mercado chino, dados los mecanismos de compras vigentes, que favorecerían a las ofertas locales de precios más bajos, incluso a expensas de la calidad (las evaluaciones europeas del MiC2025 son especialmente críticas en este punto).

 

La búsqueda de autosuficiencia por parte de China en semiconductores avanzados -algo que ningún país ha logrado por sí solo- también evidencia las limitaciones del MiC2025: China avanzó mucho en tecnologías clave de semiconductores, pero su incapacidad para producir máquinas de litografía EUV le ha impedido hasta ahora producir los chips más vanguardistas a una escala que permita su comercialización.

Hay sectores en los que China alcanzó un alto nivel de autosuficiencia, como en trenes de alta velocidad, y solamente algunos componentes aún provienen del extranjero (rodamientos y tornillos). Allí las FIE tienen mayor probabilidad de enfrentar dificultades para vender sus productos o de no ser competitivas. Tampoco China avanzó tanto --estaría en un punto medio del espectro de la autosuficiencia-- en la ya mencionada biofarmacéutica, donde las empresas chinas tienen algunos productos avanzados pero aún no son capaces de producir todos los tipos de fármacos con la misma calidad o precio.

En el otro extremo del espectro está la aviación civil o comercial, sector en el que China depende de proveedores extranjeros, lo que le permite a China producir el C919 (competencia de Airbus y Boeing) que, de otro modo, tardaría varios años en estar disponible. Como desde el inicio aquí la brecha tecnológica era muy amplia, el objetivo era menos ambicioso: que las aeronaves nacionales representasen el 10% del mercado nacional. Igualmente el objetivo final es la autosuficiencia.

El ecosistema que China ha diseñado para estos sectores, da lugar a que las empresas con inversión extranjera sean algo útil en la medida que pueden aportar las tecnologías más recientes, novedosas o competitivas al mercado chino, pero una vez que las empresas chinas pueden sustituirlas, el panorama cambia para el capital extranjero.

La UE tomada como una unidad económica es el principal destino de las ventas de China. Allí donde China tuvo más éxito dentro del MiC2025, las exportaciones a la UE aumentaron, como por ejemplo los EVs, la tecnología ferroviaria, los equipos de energía eléctrica y algunos productos informáticos, como la infraestructura de redes de telecomunicaciones.

En esos sectores exitosos, la UE tomó medidas defensivas para proteger su mercado de lo que llaman “distorsiones percibidas o potenciales”. La UE plantea que esto podría generar dependencias a largo plazo de China, sin garantía de que estas tecnologías sigan siendo baratas o estén disponibles en el futuro. China sabe de esto, pues de esa dependencia que le creó Occidente es de la cual quiere deshacerse.

El porvenir

Hasta aquí, las críticas al MiC2025 parecen “efectos colaterales” menores, de una batalla por la supremacía tecnológica en muchos sectores donde los estándares, patrones y normas aún no se establecieron. Allí es donde China se apura, pone muchos recursos y avanza rápidamente.

China parece dispuesta a continuar y expandir el mismo manual de política industrial, y de hecho el concepto de "Nuevas fuerzas productivas" encapsula las principales ideas de desarrollo del MiC2025 y posterior liderazgo en industrias estratégicas y emergentes, pero lo extiende en alcance más allá de los 10 sectores originales del plan.

En 1999, Xu Guanhua, entonces viceministro de ciencia y tecnología de China, señaló que el floreciente sector de las tecnologías de la información del país carecía de un "núcleo" (refiriéndose a los semiconductores) y de un "alma" (refiriéndose a los sistemas operativos). El programa MiC2025 se propuso cambiar esta situación, y los avances de China en chips muestran resultados dispares: si bien China ya invirtió 142.000 millones de dólares en su industria de chips desde 2014, el país tiene dificultades para producir los de vanguardia en el nodo de proceso de 10 nanómetros e inferiores.

Pero en el mercado de chips más grandes, avanza y se consolida: aunque EE.UU. se centra principalmente en los chips de vanguardia, la ventaja de China en semiconductores tradicionales (menos sofisticados pero cruciales para muchos otros productos electrónicos, como paneles solares y vehículos eléctricos) aumenta aún más.

La Semiconductor Industry Association pronostica que China representará el 37% de los chips de 28 nanómetros o más para 2032. En febrero pasado, el fundador de Huawei, Ren Zhengfei, declaró a Xi Jinping que la preocupación de China por la "falta de núcleo y alma" se había aliviado. "Creemos firmemente que, incluso si la situación internacional cambia, mientras el Comité Central del Partido, con el camarada Xi Jinping al frente, siga liderando... no hay nada que no se pueda superar", declaró al People’s Daily.

Por lo tanto, la búsqueda de la autosuficiencia en industrias críticas va a seguir, pero a través de un marco que no solo es más amplio sino también carente de especificidad. Esta vaguedad tiene al menos dos ventajas: por un lado atraería menos miradas -o escrutinio- externas que el MiC2025, y en segundo lugar permitirá a China adaptar mejor su política industrial de un sector a otro.

El objetivo parece ser (al igual que hace una década) alentar a todos los fabricantes chinos, independientemente del sector, a apuntar a un alto nivel de innovación, calidad y productividad. Y si bien algunas FIE desempeñarán un papel importante en algunos sectores, el objetivo parece ser que varias puedan ser controlables y sustituibles. Huelga decirlo, pero China lo intentará mientras otros países buscan proteger sus propias capacidades y posiciones industriales en sus mercados nacionales y de terceros países. Más aún en un momento en que EE.UU. genera incertidumbre sin precedentes sobre el futuro de las diferentes formas de interdependencia económica global.

Cuando el presidente del Consejo Empresarial Estados Unidos-China, Craig Allen, en 2024 visitó una de las provincias más pobres de China, Anhui, se sorprendió que en la lectura de los objetivos de política económica provincial, el gobernador repitiera con precisión las industrias clave del MiC2025.

Meses después y ya en Stanford, Allen dijo que eso “reforzó en mí la firme impresión de que todo el gobierno chino está inmerso en una búsqueda 'tecnoutópica' de gran envergadura. El compromiso inquebrantable e incuestionable de China con la tecnología avanzada para resolver prácticamente todos los problemas tendrá profundas consecuencias para China y para el resto del mundo”.

*Director del posgrado de Especialización en China Contemporánea y del Centro de Estudios en Investigaciones Sino-Latinoamericano, UNLa.

Nota de Pagina 12 de 4 de mayo de 2025